Der ohnmächtige Allmachtsstaat: Wie wir unseren ordnungspolitischen Kompass verloren haben

Zeitenwende ist der wohl gegenwärtig meiststrapazierteste Begriff. In der Regel bezieht er sich auf die Außen- und Verteidigungspolitik. Ob dies wirklich eine Zeitenwende ist oder nicht lediglich eine Rückkehr in die Zeiten des kalten Krieges, sei einmal dahingestellt.

Nach meinem Eindruck erleben wir gegenwärtig eine Zeitenwende, die sich durch eine Abkehr von den Ordnungsprinzipien auszeichnet, die unser Gemeinwesen – gemeint ist die Bundesrepublik Deutschland – maßgeblich geprägt haben. Diese Zeitenwende wird nicht durch ein singuläres Ereignis – wie etwa den russischen Überfall auf die Ukraine – ausgelöst, sondern vollzieht sich eher unbemerkt bereits über einen längeren Zeitraum.

Wenn ich sage, wir beobachteten eine Abkehr von den Ordnungsprinzipien unserer Republik, stellt sich natürlich zunächst die Frage, was denn diese Ordnungsprinzipien sind. Gemäß Art. 20 des Grundgesetzes ist die Bundesrepublik ein demokratischer sozialer Bundesstaat, dessen Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, und Exekutive und Judikative an Recht und Gesetz gebunden sind.

Das Sozialstaatsprinzip hat in den prägenden Jahren unserer Republik insbesondere in der sozialen Marktwirtschaft seinen Ausdruck gefunden. Für die soziale Marktwirtschaft gilt ein Grundsatz, der eigentlich von allen maßgeblichen Parteien der jungen Republik geteilt wurde und im Godesberger Programm der SPD von 1959 auf die Formel gebracht wurde: so viel Staat wie nötig, so viel Markt und Wettbewerb wie möglich.

Was bedeutet das? Zunächst einmal ist diese Trennung von Staat und Politik auf der einen und Wirtschaft und Gesellschaft auf der anderen Seite konstitutiv für ein freiheitliches Gemeinwesen. Es ist eine klare Absage an einen allzuständigen Staat, der insoweit totalitär wäre, als er das gesamte wirtschaftliche Leben steuern würde. Vielmehr geht die Wirtschafts- und Sozialordnung unserer Republik von dem – ja auch von der Erfahrung als richtig bewiesenen – Grundsatz aus, dass privates Unternehmertum mehr Innovation entwickelt, mehr Dynamik entfaltet und damit letztlich größeren Wohlstand schafft als eine staatlich gelenkte Ökonomie. Aus diesem Grunde ist in der sozialen Marktwirtschaft grundsätzlich jeglicher staatliche Eingriff erklärungs- und rechtfertigungsbedürftig. Gleichzeitig allerdings gilt das Primat der Politik. Der Staat setzt die Regeln für Wirtschaft und Gesellschaft. Mit dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen beispielsweise kann der Staat gegen Kartelle einschreiten und damit gegen die selbstzerstörerischen Wirkungen eines zügellosen Kapitalismus.

Wesentlich für den Sozialstaat ist die sekundäre Einkommensverteilung. Sie geht letztlich auf Ludwig Erhard zurück und sorgt dafür, dass die Verteilungswirkungen der kapitalistischen Wirtschaftsweise im Interesse des sozialen Friedens und des Zusammenhalts der Gesellschaft korrigiert werden. Hauptinstrument hierfür ist – neben der Sozialversicherung – die progressive Einkommensteuer, die höhere Einkommen absolut und relativ stärker belastet als niedrige, und die Erbschafts- und Vermögenssteuer, die das Ziel hat, eine letztlich leistungsfeindliche dauerhafte Vermögenskonzentration in den Händen weniger zu verhindern.

Das Bundesstaatsprinzip findet seinen Ausdruck im so genannten Subsidiaritätsprinzip, das auf die katholische Soziallehre zurückgeht. Nach diesem Grundsatz sollte die übergeordnete Ebene nur dann Aufgaben übernehmen oder Regelungen treffen, wenn die untergeordnete Ebene dazu entweder nicht in der Lage ist oder eine übergreifende Regelung aus anderen Gründen erforderlich erscheint. Mit anderen Worten, in Angelegenheiten, die die Familie oder die Bürgerschaft selbst regeln können, sollte sich die öffentliche Hand nicht einmischen, was kommunal geregelt werden kann, bedarf keiner staatlichen Regelung, und Europa sollte sich nicht kümmern um Themen oder Aufgaben, die die Mitgliedstaaten ohne weiteres selbst regeln können. Dabei besteht erfahrungsgemäß für die Setzung allgemeiner Regelungen ein größeres Einheitlichkeitsbedürfnis als für die Erledigung konkreter Aufgaben.

Weshalb sind diese Ordnungsprinzipien, und das ist ja meine These, gegenwärtig gefährdet?

Ich möchte dies anhand der Klimapolitik versuchen zu erläutern.

Die globale Erwärmung ist wahrscheinlich, wie es Ex-Kanzlerin Merkel einmal zutreffend formuliert hat, die gegenwärtig größte „Menschheitsherausforderung“. Wenn es nicht gelingt, den Temperaturanstieg einzudämmen, drohen riesige Landstriche infolge des Abschmelzens der Polarkappen überflutet zu werden. Was dies mit Blick auf die weltweite Ernährungssituation bedeutet und welche Migrationsströme hierdurch voraussichtlich ausgelöst werden, mag man sich gar nicht ausmalen. Vor diesem Hintergrund ist politisches Handeln geboten.

Die Ursache des Klimawandels, darüber besteht mittlerweile zumindest weitgehend Konsens, ist der Ausstoß von Treibhausgasen, in erster Linie Kohlendioxid. Kohlendioxid, CO2, wird insbesondere bei der Verbrennung fossiler Energieträger, also Kohle, Erdöl und Erdgas in den Bereichen Strom- und Wärmeerzeugung sowie im Transportbereich freigesetzt. Nun gibt es verschiedene Möglichkeiten, CO2-Emissionen zu reduzieren. So lässt sich Strom und Wärme auch mit Alternativen, nicht-fossilen Energieträgern produzieren. Durch bestimmte Technologien lässt sich die Effizienz des Energieeinsatzes steigern, also dessen Wirkungsgrad erhöhen. Ein gutes Beispiel ist übrigens das neue Kraftwerk in Düsseldorf, wo durch die Kopplung von Kraft und Wärme ein Wirkungsgrad von annähernd 90 % erreicht wird, während konventionelle Kohlekraftwerke einen Wirkungsgrad von in der Regel nicht einmal 40 % haben. Und selbstverständlich lässt sich der Energieverbrauch auch schlicht durch Verzicht senken, also etwa dadurch, dass man die Raumtemperatur absenkt, dass man statt auf den Malediven im Schwarzwald Urlaub macht oder dass man statt mit dem Auto mit dem Fahrrad unterwegs ist.

Was wäre ein einfaches, effizientes und – mit Blick auf die Grundsätze der sozialen Marktwirtschaft – systemkonformes Instrument, um eine Reduzierung des CO2-Ausstoßes zu erreichen?

Nun, wenn der Verursacher des Klimawandels der Ausstoß von CO2 ist, und wenn dadurch erhebliche Kosten – sowohl zur Beseitigung seiner Schäden wie zur Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen – ausgelöst werden, dann ist die Antwort eigentlich ganz einfach: der Ausstoß von CO2 muss mit einem Preisschild versehen werden, dessen Höhe sich daran orientiert, welche Kosten der Klimawandel verursacht. Damit wird dann gewissermaßen automatisch der Anreiz geschaffen, den Ausstoß von Treibhausgasen zu verringern, wobei letztlich der Markt entscheiden würde, auf welchem Wege – Verzicht, Substitution oder Effizienzsteigerung – die Reduzierung der Emissionen erfolgt.

Was wurde stattdessen gemacht? Auf der Ebene der europäischen Union wurde 2007 ein dreifaches Ziel definiert: der Ausstoß von CO2 sollte bis zum Jahr 2020 um 20 % verringert, der Anteil der erneuerbaren Energien um 20 % gesteigert und die Energieeffizienz insgesamt ebenfalls um 20 % verbessert werden. Schlüssig und konsequent war das natürlich nicht. Denn entscheidend für den Klimawandel kann nur die Reduzierung von Treibhausgasemissionen sein und ob diese durch Effizienzsteigerung oder emissionsfreie Energieproduktion erreicht wird, ist völlig egal, einmal abgesehen davon, dass die gleichzeitige Erreichung aller Ziele schon rechnerisch nicht stimmen kann, da eine 20-prozentige Effizienzsteigerung und ein ebenfalls 20-prozentiger Zuwachs erneuerbarer Energien mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer höheren Emissionsreduzierung führen würden.

Zentrales Instrument für die Reduzierung von CO2 Emissionen auf europäischer Ebene war das sog. Emissions Trading System ETS, also der Handel mit Verschmutzungsrechten. Dieser sah eine schrittweise Reduzierung der handelbaren Verschmutzungsrechte vor, um so zielgenau das angestrebte Ergebnis zu erreichen. Marktwirtschaftlich und effizient war dieses System insofern, als es durch die zunehmende Verknappung der Verschmutzungsrechte eigentlich hätte zu einer Preissteigerung kommen müssen und damit zu einem spürbaren Anreiz, CO2-Emissionen zu vermeiden. Das Problem allerdings war, dass lediglich die Emissionen der Schwerindustrie und Stromerzeugung vom ETS erfasst waren und damit der gesamte Bereich des privaten Energieverbrauchs und insbesondere des Verkehrs außen vor blieben. Noch gravierender allerdings war die Tatsache, dass dieses System in geradezu grotesker Weise von dem in Deutschland geltenden Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) konterkariert wurde. Dieses Gesetz garantierte den Betreibern von Windparks und Fotovoltaik-Anlagen einen Festpreis, der deutlich über dem Marktpreis lag und von allen Stromverbrauchern über eine Umlage finanziert wurde. Im Ergebnis führte diese Subventionierung zu einem dramatischen Ausbau erneuerbarer Energien, die ihrerseits dazu beitrugen, dass der Preis für CO2 Emissionen im ETS eben nicht stieg, sondern – im Gegenteil – dramatisch zurückging mit der Folge, dass über viele Jahre der deutsche Strommix im Wesentlichen aus erneuerbaren Energien und der besonders schmutzigen Braunkohle bestand. Insgesamt belaufen sich die Subventionen im Zusammenhang mit dem EEG auf mittlerweile über 200 Milliarden €, die für die Verringerung der CO2 Emissionen gar nichts gebracht haben, da ja die Höhe der zulässigen Treibhausgasemissionen über das ETS bereits von vornherein feststand.

Offensichtlich hat das EEG mit den Grundsätzen der sozialen Marktwirtschaft gar nichts zu tun.

Statt allgemeine Regeln zu setzen, an die sich der Markt anpassen kann, wurde hier dirigistisch ein konkretes Ergebnis angestrebt. Es ging eben nicht um klimaschonende Energieerzeugung, sondern um möglichst viele Windräder und Solarpaneele, die sich übrigens aufgrund der großzügigen Subventionierung auch dort rechnen, wo wenig Wind weht und selten die Sonne scheint. Und auch die Verteilungswirkung war fatal und zwar sowohl sozial wie regional. Die Umlage zahlt der einfache Stromkunde und wird kassiert von einer in der Regel gutsituierten Klientel, die ihr Geld praktisch risikofrei in Wind- und Solarparks investiert. Und über die EEG-Umlage floss viele Jahre lang aus dem Stromverbrauchsland Nummer 1, Nordrhein-Westfalen, wesentlich mehr Geld in den Freistaat Bayern als über den – vielbeklagten – Länderfinanzausgleich wieder zurück.

Mit dem im Dezember 2019 von der Europäischen Kommission unter der Deutschen Präsidentin Ursula von der Leyen vorgelegten „Green Deal“ wird die ganze Sache noch etwas komplizierter; man könnte auch sagen: unsystematischer und bürokratischer.

Zum einen werden noch mehr und noch ehrgeizigere Ziele vorgegeben. So soll der Ausstoß an Treibhausgasemissionen bis 2030 um 55 % gegenüber dem Stand von 1990 gesenkt und im Jahr 2050 europaweit das Ziel der Klimaneutralität erreicht werden. Darüber hinaus sieht der Green Deal einen ganzen Strauß von ehrgeizigen Unterzielen vor, beispielsweise einen Anteil erneuerbarer Energien am Strommix in Höhe von mindestens 40 %, die energetische Sanierung von europaweit 35 Millionen Gebäuden bis 2030 und das Zulassungsverbot von Verbrennungsmotoren bis 2035. Zur Finanzierung der entsprechenden Maßnahmen sind allein für die Dekade von 2020-2030 eine Billion Euro vorgesehen und zusätzlich 100 Milliarden für die Regionen, in denen CO2-intensive Branchen besonders stark vertreten sind.

Deutschland geht über die Zielsetzungen der EU sogar noch hinaus. Nach dem bereits beschlossenen Atomausstieg, soll auch die Verstromung von Steinkohle und Braunkohle bis spätestens 2038 beendet werden, wobei der Koalitionsvertrag der Ampelregierung sogar eine Stilllegung der entsprechenden Kraftwerke bis zum Jahre 2030 erreichen möchte. Entsprechend der europäischen Zielsetzung sollen Verbrenner nur noch bis 2035 zugelassen werden.

Mit den Ordnungsprinzipien der sozialen Marktwirtschaft hat dies erneut nichts mehr zu tun: Anstatt Rahmenbedingungen zu setzen, innerhalb derer von der Wirtschaft der günstigste Weg zur Erreichung der politisch vorgegebenen Ziele gefunden wird, möchte die Politik erneut das konkrete Ergebnis bestimmen. Dies ist extrem teuer, hochgradig ineffizient und führt zu massiven Fehlanreizen.

Das Verbot der Kohleverstromung beispielsweise wird entschädigungsfrei kaum zu machen sein, da zahlreiche abzuschaltende Kohlekraftwerke noch lange nicht das Ende ihrer Lebenszeit erreicht haben. Hier wäre es natürlich viel klüger und vollkommen marktwirtschaftskonform, über eine verursachungsgerechte Bepreisung von CO2 die Verbrennung fossiler Brennstoffe sukzessive zu verteuern, bis sich der Betrieb von Braunkohlekraftwerken einfach nicht mehr rechnet.

Das Verbot des Verbrennungsmotors schafft insofern massive Fehlanreize, als selbstverständlich kein Automobilunternehmen mehr Geld in die Entwicklung noch effizienterer Diesel-Fahrzeuge stecken wird, obwohl ein 3-Liter-Diesel mit Sicherheit einen insgesamt geringeren CO2-Footprint hat als jedes batteriebetriebene Fahrzeug.

Zu dramatischen Fehlallokationen finanzieller, aber auch intellektueller Ressourcen droht die von Wirtschaftsminister Habeck angekündigte Umstellung der Stahlproduktion auf Wasserstoff zu führen. Der Minister hat diesbezüglich in Aussicht gestellt, die durch den Einsatz von Wasserstoff bedingten Mehrkosten werde der Staat tragen. Jetzt kann sich jeder vorstellen, wozu das führen wird: die Industrie wird alles daran setzen, das Kostendelta und damit die Rechnung an das Ministerium so hoch wie möglich ausfallen zu lassen. Und im Ministerium sitzen Juristen, die gar nicht dafür ausgebildet sind, derlei Rechnungen auf ihre Richtigkeit zu überprüfen. Also muss entweder neues Personal eingestellt oder zusätzliche Berater eingesetzt werden. In jedem Falle: ein kostspieliger bürokratischer Alptraum!

Aber nicht nur vom Ordnungsprinzip der sozialen Marktwirtschaft - so viel Staat wie nötig, so viel Markt wie möglich – hat sich die Politik Schritt für Schritt verabschiedet; noch gravierender ist aus meiner Sicht der Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip.

Richtig ist, dass es angesichts der in der Tat globalen Dimension des Klimawandels am besten sogar weltweiter Ziel- und Regelsetzungen bedarf. Da diese erfahrungsgemäß nicht durchsetzbar sind, sollte zumindest europaweit ein einheitliches Regelwerk bestehen. Das ETS, also der europaweite Handel mit Verschmutzungsrechten, deren Anzahl kontinuierlich abgesenkt wird, wäre insofern grundsätzlich ein taugliches Instrument, allerdings nur, wenn hierdurch alle Emissionen abgedeckt sind. Ein besseres Instrument dürfte ein europaweit einheitlicher CO2-Preis sein, der im Laufe der Zeit kontinuierlich angehoben wird. Abgesehen davon, dass eine solche Bepreisung, die letztlich einer Steuer gleichkäme, wesentlich einfacher zu handhaben ist als ein Handelssystem, hätte dies den Vorteil, dass man sie in Form von Importzellen auch Produkten aus Ländern auferlegen könnte, die selbst keine vergleichbare Klimapolitik betreiben und sich damit unzulässige Wettbewerbsvorteile verschaffen wollen. Durch einen solchen Preis auf CO2 werden die notwendigen und hinreichende Anreize geschaffen, erneuerbare Energie und die Effizienz der eingesetzten Energie zu steigern. Dabei sorgt der Markt ganz allein dafür, dass Effizienzsteigerungen zunächst dort vorgenommen werden, wo dies mit vergleichbar geringen Kosten verbunden ist und Energie aus erneuerbaren Quellen dort generiert wird, wo der Ertrag besonders hoch ist, also dort wo der Wind weht und die Sonne scheint.

Förderprogramme, zumal solche mit gigantischen Subventionen, wie sie im Green Deal der europäischen Kommission vorgesehen sind, dürften hingegen eher kontraproduktiv sein. Zum einen sind sie ineffizient, da sie eben nicht ergebnisoffen sind, sondern ein ganz konkretes Ergebnis herbeiführen wollen. Vor allem aber produzieren sie erfahrungsgemäß Unmengen von Bürokratie. Wer die geradezu byzantinisch anmutenden Verfahren zur Erlangung von Fördermitteln der EU kennt, wundert sich nicht, dass sich diesbezüglich mittlerweile eine regelrechte Beratungsindustrie entwickelt hat, die selbst einen erheblichen Teil der Fördermittel verschlingt. Aufwand, den man sich größtenteils ohne weiteres sparen könnte, wenn man die Grundsätze des Subsidiaritätsprinzips beherzigen würde und derlei Verwaltungstätigkeit orts- und bürgernah organisieren würde.

Ich habe die Klimapolitik nur als ein Beispiel genannt, wie sich die Politik von den ordnungspolitischen Vorstellungen der Gründerjahre unserer Republik verabschiedet hat. Andere Beispiele gibt es zuhauf, gerade aus jüngerer Zeit: Während der Corona-Pandemie beispielsweise übernahm der Staat geradezu eine Garantenstellung für die Gesundheit seiner Bürger, indem er die individuelle Eigenverantwortung weitgehend ausschaltete, im Gegenzug aber die finanziellen Nachteile des Lockdowns großzügig abfederte. Und in der aktuellen Krise hat es den Anschein, als sollten sämtliche Auswirkungen der durch den Ukraine-Krieg ausgelösten Energieknappheit und Inflation durch immer neue staatliche Entlastungspakete ausgeglichen werden – mit Geld, von dem man sich fragt, wo es herkommen soll.

Was treibt die Politik? Was könnten die Ursachen sein, dass staatliches Handeln immer uferloser und umfassender wird?

Vielleicht hat es mit der Schnelllebigkeit unserer Zeit zu tun. Für jedes Problem wird eine schnelle Lösung gefordert und wer diese nicht bereit ist zu liefern, wird schnell das Opfer von öffentlicher Kritik und allfälligen Shitstorms. Wer nicht sofort entscheidet, ist ein Zögerer und Zauderer. Und wer erst einmal nachdenkt, wird schnell als Bedenkenträger abgestempelt.

Das Ergebnis dieses Erwartungsdrucks ist ein gewaltiger Aktionismus, der sich in immer ehrgeizigeren Zielsetzungen und immer kleinteiligeren Regelungen und Maßnahmen Ausdruck verschafft. Dabei wird immer unklarer, wer eigentlich Verursacher dieses Treibens ist. Ist es die Öffentlichkeit beziehungsweise die veröffentlichte Meinung, also die klassischen oder sozialen Medien, die die Politik unter Druck setzen, für jedes tatsächliche oder auch nur gefühlte Problem sofort eine Lösung zu finden? Oder sind es die Politiker selbst, die sich darin gefallen oder sich selbst unter Druck setzen, sich als omnipotente Problemlöser zu präsentieren? Oder ist es womöglich die immer mehr ausufernde Bürokratie, von der man bisweilen den Eindruck gewinnen kann, dass sie längst nicht mehr politisch gesteuert wird, sondern ein Eigenleben entfaltet hat, dass mittlerweile fast jeden Lebensbereich mit einem immer dichteren Netz von Vorschriften erfasst?

Vor dem Hintergrund dieses gewaltigen Aktionismus scheint es kaum mehr aufzufallen, dass die grundlegenden Ordnungsprinzipien unseres Gemeinwesens dabei immer mehr ihre Bedeutung verlieren, wenn sie nicht bereits vollständig geschleift sind.

Wenn der Staat selbst auf Einkaufstour für Erdgas nach Qatar geht, wenn Energiepreisdeckel oder Gasumlagen verfügt werden, dann hat dies mit der Setzung allgemeiner Spielregeln nichts mehr zu tun, sondern bedeutet dies einen direkten Eingriff in den Markt, durch den ein konkretes – politisch gewünschtes – Ergebnis herbeigeführt werden soll.

Und wenn der Bund – um ein anderes Beispiel zu nennen – ein Milliardenprogramm auflegt, um die Folgen von Schulschließungen während der Corona-Pandemie für Kinder aus benachteiligten Milieus abzumildern, dann ist dies nicht nur ein Verstoß gegen die Zuständigkeitsverteilung unserer föderalen Ordnung, sondern mit hoher Wahrscheinlichkeit auch ein ziemliches Bürokratieungetüm und damit eine ineffiziente Ressourcenverschwendung. Und auch die zentrale Beschaffung von Corona-Impfstoff durch die Europäische Kommission dürfte kaum mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar sein, zumal, wenn man bedenkt, dass die Entwicklung des BioNTech Impfstoffs mit 300 Millionen Euro aus dem Bundeshaushalt gefördert wurde.

Aber führt die Übernahme von immer mehr Zuständigkeiten und der Versuch einer immer lückenlosen Regelung aller Lebensbereiche durch den Staat dazu, dass die damit verfolgten Ziele auch tatsächlich erreicht werden? Wie ich am Beispiel der zahlreichen Maßnahmenbündel zum Klimaschutz versucht habe deutlich zu machen, ist wohl eher das Gegenteil der Fall.

Und das dürfte wohl das größte Dilemma dieser Entwicklung sein: je mehr der Staat sich um alles kümmern will, desto weniger ist er in der Lage, die hierdurch geweckten Erwartungen zu erfüllen. Je allmächtiger er sein will, desto ohnmächtiger wird er wahrgenommen.

Manchmal wünschte man sich, es gäbe auch in der Politik einen „Reset-Button“, also die Möglichkeit, den gesamten bürokratischen Ballast, der sich im Lauf der Jahre angesammelt hat, abzuwerfen und neu zu starten. Den gibt es aber nicht und deshalb bleibt nichts anderes als darauf zu vertrauen, dass sich unser demokratisches Gemeinwesen wieder darauf besinnt, was die Grundpfeiler von gesellschaftlichem Zusammenhalt und Wohlstand sind.

Vielleicht – wer weiß? – ist die gegenwärtige Krise ja insofern auch eine Chance!